13. 18 - 21 de Mayo.
Ensayo comparativo sobre la aplicación de los Programas de Ajuste
Estructural en El Salvador.
Base: contenido de clase y libro Economía Internacional para
Internacionalistas.
Aplicación de los
Programas de Ajuste Estructural en El Salvador, en los periodos presidenciales
de Alfredo Cristiani, Armando Calderón, Francisco Flores, Antonio Saca,
Mauricio Funes, Salvador Sánchez y Nayib Bukele.
En los años ochenta se
enfrentaron todos los países de la región a una crisis económica estructural,
como efecto acumulativo y coyuntural de las recesiones global, regional y
nacional, se combinaron los numerosos aspectos de las crisis, como la
descapitalización, la inflación, el aumento en el desempleo y subempleo, la
caída de precios por los productos de exportación, una excesiva dependencia en
la importación estratégica, la militarización costosa, los déficits
presupuestarios y las cargas de la deuda externa.
Esa combinación de
factores hizo aparentemente imposible un desarrollo nacional capitalista
significativo para la mayoría, o un socialismo que iba más allá de la escasez
compartida, las situaciones fueron descritas en varios términos: crisis
estructural de acumulación, crisis del modelo agroexportador, crisis del Estado
intervencionista neokeynesiano y crisis del capitalismo dependiente periférico.[1]
Antes, durante y después
de la crisis económica, social, política y militar vivida por El Salvador a lo
largo de los años, el análisis de la política macroeconómica de los gobiernos
en turno, se ha concentrado en el logro del crecimiento del producto y de la
generación de riqueza; se ha tendido que
asumir axiomáticamente que el cumplimiento de tal objetivo conduciría,
de forma automática, a elevar el bienestar y la calidad de vida de la
población, mediante la permeabilización de los frutos del progreso hacia los
estratos más desfavorecidos de la sociedad, en el marco de una concepción de
efecto rebalse, se conseguiría paulatinamente la eliminación de la pobreza.
Alfredo
Félix Cristiani Bukard (1989-1994)
Es
hasta 1989 que las políticas de corte Neoliberal fueron efectivamente
ejecutadas en El Salvador, cuando el empresario Alfredo Cristiani gana las
elecciones presidenciales, convirtiéndose así el partido de derecha, ARENA, en
el delegado de hacer realidad las propuestas realizadas por FUSADES sobre la
base de los dictámenes de los organismos internacionales y de Estados Unidos buscando
con ello, la recuperación del proceso virtuoso del crecimiento económico.[2]
Para
lograr dichos objetivos, el gobierno de ARENA contó con el apoyo de USAID,
desde el inicio, lo cual fue un aspecto importante ya que facilitó el
acercamiento del gobierno de Cristiani con los organismos financieros internacionales,
que jugaron un rol muy importante en la futura política económica.
Y
es ahí que a partir de la década de los noventa, El Salvador sufre un cambio
vertiginoso en su modelo económico, pasando de un modelo sustitutivo de
importaciones (ISI) a uno de apertura externa o neoliberal, dicho modelo se
instauró en el país bajo los lineamientos de los denominados “Programas de
Ajuste Estructural y Estabilización Económica” (PAE-PEE) propuestos por los
organismos financieros internacionales, estos esquemas pretendían lograr la
reducción y corrección de los principales desequilibrios macroeconómicos a
nivel interno y externo, así como reasignar el papel del Estado en la economía.[3]
Inicialmente
este programa estaba concebido para ser implementado durante los primeros 19
meses de administración del partido ARENA, la estabilización descansaba en la
aplicación de medidas y acciones enmarcadas en cinco grupos de políticas
fundamentales: Política de precios, política fiscal, política monetaria y
crediticia, políticas del sistema financiero y política comercial.
La
política de precios se propuso el restablecimiento de los precios relativos de
los bienes y servicios, eliminando en consecuencia la mayoría de los controles
ejercidos por el Gobierno para su fijación; además, se procedió a revisar y
ajustar las tarifas de los servicios de agua, alcantarillados y energía eléctrica.
La
política fiscal se orientó a reducir el déficit del Gobierno central y a
mejorar la situación financiera de las empresas públicas no financieras, por el
lado de los ingresos, las medidas lomadas buscaban aumentar la recaudación y
for1alecer la administración tributaria, por el lado de los gastos, las medidas
pretendían reducir o limitar el gasto corriente del sector público mediante la
imposición de un programa de austeridad.
La
política monetaria y crediticia se orientó a adecuar la liquidez al ritmo de la
actividad económica, manteniendo un disciplinado control sobre la expansión de
crédito para limitar el exceso de demandas y las presiones resultantes sobre la
balanza de pagos o sobre los precios domésticos, los recursos crediticios se
destinarían preferentemente hacia actividades productivas, limitando significativamente
el financiamiento del sector público.
Las
políticas del sistema financiero. fueron diseñadas con el principal propósito
de modernizar su función intermediadora, procediendo para ello a su
desregulación y privatización, así mismo la política comercial y de
estabilización del sector externo buscaba disminuir el desequilibrio comercial
a través de un fomento decidido de las exportaciones, en tal sentido se
eliminarían o reducirían los impuestos a la exportación, se simplificarían los
trámites y se eliminarían los controles de divisas, así mismo, la política
comercial se propuso impulsar la eficacia y competitividad del aparato
productivo nacional, para su logro se procedió a la disminución gradual de los
aranceles a la importación, se eliminaron los permisos de importación y los
depósitos previos obligatorios, la política cambiaria adoptada por el Gobierno
se orientó a la liberalización gradual del tipo de cambio para lograr una tasa
única y realista, reflejo de las condiciones prevalecientes en las transacciones
externas del país.
Armando
Calderón Sol (1994-1999)
Como
sucesor de Alfredo Cristiani, en 1994 Armando Calderón Sol les dio seguimiento
a las políticas económicas impulsadas en el período presidencial anterior.
Dentro de los objetivos globales que persiguió esta administración se pueden
destacar los siguientes:
a) Aumentar la
producción y el empleo.
b) Reducir la tasa
de inflación.
c) Mantener un
tipo de cambio estable.
d) Reducir las
tasas de interés.
e) Reducir el
déficit fiscal.
f) Fortalecer y
mejorar la competitividad del sistema financiero.
La
administración de Calderón Sol se caracterizó por la reducción de los
aranceles, la modernización del sector público, entendido éste como la
privatización de las entidades manejadas por el Estado y que pasaban a ser
manejadas por la empresa privada. Cabe señalar que el déficit fiscal aumentó
muy a pesar del incremento de 30% experimentado en la tasa de Impuesto al Valor
Agregado (IVA).
Los
únicos cambios en la política económica fueron la desgravación arancelaria y la
privatización de empresas de servicios básicos y del sistema previsional. Aún
con las medidas adoptadas por esta administración no se tradujeron en ninguna
mejoría para las perspectivas de desarrollo del país.
Francisco
Flores Pérez (1999-2004)
El
Presidente Francisco Flores, fue electo en 1999, fue el tercer Presidente del
partido político, Alianza Republicana Nacionalista, ARENA, Su administración se
caracterizó por seguir al pie de la letra acciones enmarcadas en un modelo
neoliberal, en el ámbito económico no se apartó de las propuestas también
señaladas por las instituciones financieras internacionales, basándose de igual
manera en el Consenso de Washington.[4]
“La
nueva alianza”, fue el nombre del plan de gobierno de la administración del
presidente Francisco Flores y se caracterizó por la aplicación directa del
modelo neoliberal, el cual consiste en la exclusión, en cierta forma, o en
absoluto al Estado de toda actividad económica, ya que la mediación de éste
interrumpe el normal y perfecto desenvolvimiento del mercado, en todas sus
fases, nacional o internacional, esta premisa de no intervención estatal, la
basa en: el llamado Estado de bienestar.
Esta
administración basó sus acciones en un primer momento en la apertura comercial,
pilar fundamental del neoliberalismo, traducida en la generación, mantenimiento
y mejoramiento de la activad exportadora, para que esta nueva política
comercial funcionara, se debía contar con mejores estrategias de inversión
comercial, ingreso a nuevos mercados, además de aceptar nuevos aspectos mercantiles
dentro de la economía nacional, para esto un primer eje de la administración
Flores fue la creación y negociación de nuevos Tratados de Libre Comercio, buscando
nuevos socios estratégicos, se firman los Tratados de Libre Comercio con:
México, Chile, República Dominicana y Panamá: estos mismos fueron ratificados
tiempo después de ser firmados.
En
el año 2000 se suscribió el TLC con México, sobre la base de la apertura
recíproca, asimismo, en el largo plazo se esperaba una desgravación arancelaria
que llegaría al 0%. México otorgó acceso inmediato a cerca del 78% de los
productos industriales negociados provenientes de El Salvador, mientras que El
Salvador concedió acceso inmediato al 59% de los mismos productos provenientes
de México, luego del TLC con República Dominicana, en octubre del año 2001
entra en vigencia otorgando acceso inmediato a los mercados de dicho país cerca
del 98.2% de nuestros productos, en el TLC con Chile el 1 de julio de 2002, se
otorgó libre entrada del 83% de los productos salvadoreños a este país, sim embargo,
un 4.41% de los productos nacionales quedaron excluidos de las negociaciones.[5]
La
administración de Flores recurrió a varios préstamos para poder financiar ésta
apertura comercial, en éste momento y sin haber entrado la dolarización, no se
poseía una verdadera capacidad de ejercer una política fiscal y monetaria; el
país enfrentaba una situación de incapacidad para mantener dicho proceso,
porque no fue un proceso de crecimiento continuo sino que fue abrupto y de
cierta forma impositivo, además dichos préstamos tenían la condición de
incentivar el sector productivo, fortaleciendo así la capacidad de actuación de
sectores financieros y bancarios, nacionales e internacionales.
La
situación salvadoreña vio un incremento económico en sus transacciones con la
llegada del TLC, pero no avanzó realmente hacia una integración correcta de los
beneficios del tratado, los productores nacionales no accedieron a procesos
exportadores porque no cumplen los procesos productivos o fitosanitarios.
El
proceso de dolarización es la medida económica más reconocida de la
administración de Francisco Flores, el proceso dolarizante no vislumbró los
beneficios del mismo ya que primero se encontró en un proceso de adaptación a
la nueva moneda, posterior a esto, la especulación generada por esto tuvo como
resultado una inflación, esta inflación incluso llegó a mediados de la
administración siguiente, la de Saca.
Elías
Antonio Saca (2004-2009)
Elías
Antonio Saca heredó del gobierno pasado el incremento en la brecha entre los
gastos y los ingresos del Estado, en tan sólo cinco años de gestión, el
expresidente Flores condujo al país a una situación de déficit fiscal sobre la
cual alertaron diferentes calificadoras de riesgo internacional, en un modelo
económico basado en las inversiones, la presencia concomitante de déficit
fiscal desmotivó a la inversión privada, para tratar de cerrar esa brecha, el
nuevo presidente anunció una reforma tributaria para lograr una mayor
recaudación de impuestos. Para el mandatario, la medida no contemplaba el
incremento de las tasas impositivas, más bien, estaba enfocada a combatir a
toda costa la evasión fiscal.
En
la gestión del expresidente Flores, la ampliación de la brecha entre los gastos
y los ingresos del Estado llevó al gobierno a financiar el déficit con
préstamos prevenientes del extranjero. En otras palabras, el incremento del
déficit fiscal tuvo repercusiones en el estado de las deudas internacionales.
Para inicios de 2004, la situación ya era delicada.
La
deuda externa alcanzaba los máximos establecidos por el Fondo Monetario
Internacional (FMI): 5,992 millones de dólares, el equivalente al 38.1% del
Producto Interno Bruto (PIB).[6]
la
administración Saca pretendió lograr estabilidad macroeconómica con el fin de
garantizar a la población que las necesidades básicas contaran con fuentes de
financiamiento, así como también lograr el desarrollo y crecimiento económico
del país, esta administración buscó con el Plan “País Seguro”, mantener
estabilidad y mejorar las condiciones de educación, salud, vivienda por medio de
la estimulación de la actividad económica en diversos rubros y de esta forma
volver al país más competitivo a nivel internacional y por consiguiente atraer
inversión extranjera, también eje fundamental de su gobierno, este plan hizo
referencia a una visión de sostenibilidad fiscal en el largo plazo y asegurar
reglas claras para evitar llegar a un déficit fiscal insostenible.
En
2005 se ejecutó la reforma fiscal, esta reforma mantuvo como meta minimizar el
desequilibrio que, entre los gastos e ingresos del Estado, además, una mayor
recaudación fiscal debería traducirse en una mejor política social para los
salvadoreños de más escasos recursos, durante la implementación de la medida
existieron conflictos de intereses en el sector privado, para los empresarios,
la medida podía profundizar el ciclo de bajo rendimiento económico que tenía el
país.
Después
de ejecutada, se debe comprender que la reforma tributaria no es más que un
paliativo de corto plazo, para hacer frente al incremento de los gastos del
Estado y el elevado nivel de la deuda internacional es necesario tener una
tributación mucho más alta que la planeada con una reforma fiscal que
únicamente busca expandir la base tributaria, además, la ampliación de la base
tributaria lo que hace es reforzar la naturaleza regresiva de la política
fiscal en el país, esto significó que la reforma reforzó la tendencia ya
existente según la cual los agentes económicos con un nivel inferior de renta
son los que aportaban más al fisco, por lo tanto, es posible que con esta estructura
tributaria se refuerce la desigualdad y, con ello, un deterioro en las condiciones
económicas de muchos salvadoreños.
Carlos
Mauricio Funes Cartagena (2009-2014)
La
llegada del Presidente Mauricio Funes al gobierno en 2009, representó un cambio
partidario con lo cual se esperaba políticas económicas, sociales entre otras,
tomando en cuenta los antecedentes vinculados con el manejo del déficit fiscal
y que preceden a la administración de Funes, es necesario analizar los diversos
mecanismos, opciones y/o alternativas consideradas por esta administración en
particular, ya que no fueron diferentes en cuanto a recurrir al endeudamiento
como opción para la reducción del déficit fiscal.
De
tal manera que el gobierno salvadoreño en el periodo 2009-2014 generó un
déficit fiscal al recurrir como principal opción al endeudamiento con agentes externos.
Finalizada la administración de Mauricio Funes, el gobierno mantiene en general
la misma línea de actuación con el Presidente Salvador Sánchez Cerén, sin embargo,
este presentó propuestas y se evaluará a pesar de lo corto del período de este
último, de qué manera afronta la solución al déficit fiscal.[7]
Las
reformas tributarias de la administración Funes no solventaron el problema, ya
que no dieron los resultados esperados, abonado a esto el crecimiento económico
daba pasos lentos, Mauricio Funes tuvo al mismo tiempo ciertos logros
estratégicos que conducirían al partido FMLN a llegar por segunda vez al poder,
en este sentido la administración logró generar confianza en la derecha
empresarial y al mismo tiempo logro debilitar al partido ARENA, esta
administración también preparó el camino para otro gobierno del FMLN.
En
el aspecto fiscal el primer año de la gestión de Mauricio Funes estuvo
orientada a responder ante los desafíos de la crisis económica, para esto
impulsó e implementó una serie de medidas de política fiscal de manera que los
eventos económicos externos no afectaran catastróficamente la economía nacional,
en este sentido el gobierno puso en marcha el Plan Anticrisis con el objetivo
de contribuir a responder en el corto plazo, con medidas de política fiscal de
apoyo temporal al ingreso, entrega de uniformes y útiles escolares, la
generación de empleos y el sistema de garantías estatales, que se inicia con el
fondo de garantía inmobiliaria para el acceso al crédito, destinado a la construcción
de viviendas económicas para la población más a afectada, además que continuó
con la implementación de subsidios a los servicios básicos, como por ejemplo el
gas licuado, la energía eléctrica, el transporte colectivo y el agua potable.
Salvador
Sánchez Cerén (2014-2019)
Aún
con la continuación de “gobiernos de izquierda” los cambios en materia social y
política no se dieron de manera palpable, en el ámbito económico la población
reveló que no existía un clima favorable para la inversión tanto nacional como
internacional, los cambios dentro de las políticas gubernamentales, así como
ajustes en la política fiscal no fueron la excepción.
El
primer año de gobierno de la administración de Salvador Sánchez Cerén enfrentó
una situación delicada, debido al acelerado incremento de la deuda externa y al
mismo tiempo por la falta de recursos financieros que se necesitaban para
solventar las necesidades, traducidas éstas en gasto público.
Por
otro lado, las reformas tributarias de la administración Funes no solventaron
el problema, ya que no dieron los resultados esperados, abonado a esto el
crecimiento económico daba pasos lentos, el primer año de gobierno de Cerén fue
en gran parte determinado por el legado dejado por la administración Funes y
comparado con el primer año del anterior gobierno.
Para
la administración Sánchez Cerén, la política fiscal estaba orientada en “un
nivel estratégico a generar condiciones para la estabilidad macroeconómica y
financiera que, a su vez, propiciaran la reactivación de la economía, la
atracción y retención de la inversión privada y la generación de empleo
productivo.
Para
lograrlo se impulsarían estas iniciativas: a) “Aumentar la recaudación de
impuestos; b) Elevar y mejorar los niveles de ejecución y calidad de la
inversión pública; c) Mejorar la eficacia de los programas sociales y de los
subsidios; y d) Generar ahorro primario para que las finanzas públicas sean
sostenibles en el mediano y largo plazo.[8]
Nayib Armando Bukele Ortez
(2019-2024)
El
Salvador presentaba condiciones de debilidad macroeconómica y sociales que en
conjunto con condiciones fiscales frágiles que propiciaron, que la economía
fuera de las más vulnerables de la región latinoamericana ante la pandemia
COVID-19.
En
general, el sistema de salud público era débil, en condiciones deficientes en
términos de equipo e infraestructura, esta situación se combinaba con
debilidades en términos económicos: el crecimiento espurio y reducido de los
últimos años, junto al limitado espacio fiscal que se tenía, las condiciones
adversas para el acceso a fondos en mercados internacionales, la dependencia en
términos de remesas, un sistema de protección social insuficiente y bajos
indicadores sociales representan serias vulnerabilidades de la región y sobre
todo el país antes de la pandemia
En
El Salvador, el mercado financiero se presenta adverso, con tasas de interés
elevadas para LETES (9.5%), y fuertes caídas en el precio de sus bonos,
significando deterioro en las condiciones de acceso a financiamiento, obligando
a buscar financiamiento en instituciones multilaterales en lugar de mercados financieros.[9]
Por lo cual los programas van dirigidos a mejorar las condiciones económicas del país y facilitar la inversión nacional y extranjera estos son dos de los objetivos que el Gobierno pretende lograr con la implementación del Plan Despegue Económico anunciado por el presidente, además este deberá cumplir con la Ley de Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social, donde se establece que para este 2021 la carga tributaria bruta no puede ser menor al 18.5% del PIB y los gastos de consumo (remuneraciones y bienes y servicios) a partir de 2021 no pueden ser mayores a 14% del PIB. En esta ley ha quedado establecido, para este año, un ajuste fiscal de 3% del PIB por medio de acomodos en ingresos y gastos.
Los primeros pronósticos lanzados sobre los electos inmediatos de las medidas de los programas económicos llevado acabo por los Gobiernos, eran bastantes sombríos, se anunciaba una contracción severa de la producción, del empleo y de los ingresos a raíz del estrujamiento de la demanda agregada interna, producto de una esperada depreciación de la moneda, subida en las tasas de interés, restricción del crédito y reducción del gasto público; tal apreciación se fundamentaba en la común inclinación de los programas de ajuste estructural, a enfrentar los desequilibrios macroeconómicos a través de la aplicación de políticas cuyos instrumentos son, casi siempre, estrictamente financieros y las predicciones pesimistas sobre la futura evolución de la economía, el producto interno bruto real ha venido observando un claro comportamiento expansivo.
Conclusión
La era del ajuste estructural en El Salvador ha estado ligado a un crecimiento real e ininterrumpido de la producción, todo esto, lleva a concluir sobre la necesidad de que el Estado salvadoreño revalorice las medidas de política económica implementadas y los efectos directos e indirectos, que se han desencadenado desde su implementación, en un afán de formular y echar a andar políticas que opten por el “camino largo” de incrementar la productividad del trabajo, y no la vía espuria de reducir salarios (con los efectos nocivos que esto trae aparejado), de forma que el Estado pueda estimular la inversión y con ello, el crecimiento y en alguna medida, mitigar las dinámicas propias del capitalismo que en forma tendencial le conducen a crisis periódicas y recurrentes.
[1] Moreno, Raúl; La Globalización
Neoliberal en El Salvador. Un análisis de sus impactos e implicaciones;
http://www.mon3.org/pdf/elsalvador.pdf; pág. 35
[2]Orellana, Merlos Carlos, “Las
Negociaciones de Tratados de Libre Comercio de El Salvador, principales aspectos
de interés” Boletín Económico y Social FUSADES, Boletín N° 171, febrero de
2000.
[3]Barahona Díaz, José Manfredy; Cañas
González, Gladys Idsvela; Castro Orellana, Diana Carolina; García Rivera,
Gabriela Emperatriz; Liberalización y Dependencia Económica en El Salvador 1990
– 2011;
http://www.uca.edu.sv/deptos/economia/media/archivo/ef583d_tesisliberalizacionydependenciaeconomica19902011.pdf;
pág. 30
[4]Escobar Alejandra, García Eugenia,
Morales Rodrigo; Impacto de la Apertura Comercial en la Competitividad
Internacional y la Distribución del Ingreso en El Salvador: 1990-2010, UCA
Editores;
http://www.uca.edu.sv/deptos/economia/media/archivo/5b8e3f_impactodelaaperturacomercialenlacompetitividadinternaciona
lyladistribuciondelingreso.pdf
[5]Humanes, Miguel; Cafta: EEUU busca
seguridad y Centroamérica crecimiento económico;
http://www.americaeconomica.com/numeros4/246/reportajes/mike246.htm
[6]Alvarado, Cesar Antonio, Cabrera
Melgar, Oscar; Evolución del déficit fiscal y la deuda pública en El Salvador.
Una iniciación a los modelos de stock-flujo en una economía dolarizada; Banco
Central de Reserva de El Salvador;
http://www.bcr.gob.sv/bcrsite/uploaded/content/category/1063091089.pdf; pág.17
[7]Alvarado, Cesar Antonio, Cabrera
Melgar, Oscar; Evolución del déficit fiscal y la deuda pública en El Salvador.
Una iniciación a los modelos de stock-flujo en una economía dolarizada; Banco
Central de Reserva de El Salvador;
http://www.bcr.gob.sv/bcrsite/uploaded/content/category/1063091089.pdf; pág.20
[8] Secretaría Técnica y de Planificación. Gobierno de El Salvador; Plan Quinquenal de Desarrollo, 2014-2019.
[9]FUSADES. (2020). El impacto
del covid en la economía de El Salvador: Algunas consideraciones de política
para hacer frente a la crisis. Antiguo Cuscatlán: FUSADES.
Palley, T. (2004). “Del keynesianismo al neoliberalismo: paradigmas cambiantes en economía”. Traducción de Karina Navarrete. Artículo publicado en la revista Economía UNAM. Vol. 2 núm. 4.